住房公积金发放贷款的行为是否为可诉的行政行为

【案情简介】

刘某某于某年3月19日向某市住房公积金管理中心某县管理部申请贷款，并与该管理部签订了《住房公积金委托贷款合同》。合同签订后，根据住房公积金贷款的相关规定，刘某某还应办理相应的担保手续。但刘某某认为担保没有法律依据，对相关担保内容有异议，拒绝签署该担保申请书，导致其与市公积金中心、受托银行及担保机构之间就贷款、担保事项未能达成合意而引发纠纷。刘某某遂向法院起诉，要求法院判决：市公积金拒绝公积金贷款的行为违法，判决市政府和市公积金利用绝对优势地位，以拒绝借款人贷款为手段，强迫公积金借款人签署“套路货”贷款合同和授权文书的行为违法,并要求赔偿其损失。

市住房公积金管理中心收到诉讼材料后，委托我所律师代理其应诉。一审法院以所诉内容不属于行政诉讼的受案范围为由裁定驳回刘某某的起诉。刘某某不服提起上诉，二审法院维持一审裁定。

【代理意见】

刘某某对公积金管理中心提起诉讼无具体的事实依据，且提起的诉讼不属于法院受案范围。

一、公积金管理中心不是本案的适格主体

公积金管理中心发放贷款的行为非可诉的具体行政行为。

公积金管理中心系事业单位，并无行政管理职权。如贷款行为为行政行为，则该贷款合同的履行，公积金管理中心应有相应的行政管理措施。而实际上，如贷款人不能按时还贷，公积金管理中心只能通过民事诉讼主张权利，故该贷款合同的双方系平等的民事主体，公积金管理中心不是本案的适格主体。

二、公积金管理中心依据法律规定和相关的规范性文件发放贷款，并无违法情形

1.公积金管理中心未拒绝为刘某某提供贷款。刘某某向公积金管理中心某县管理部提交申请后，公积金管理中心对其贷款进行了审查，刘某某符合放贷的条件，公积金管理中心也向其提供了相应的贷款合同和其他贷款文书。

2.公积金管理中心发放贷款须提供担保有明确的法律规定，公积金管理中心依据法律规定和规范性文件对贷款申请进行审查，符合法律规定。

综上，刘某某的起诉无事实和法律依据，依法应予以驳回。

【判决结果】

一审法院裁定，驳回刘某某的起诉，二审法院维持一审裁定。

【裁判文书】

二审法院认为:《住房公积金管理条例》第十条第一、三款规定设区的市应当设立一个住房公积金管理中心，负责住房公积金的管理运作。住房公积金管理中心是直属城市人民政府的不以营利为目的的独立的事业单位。第十一条第(四)项规定，住房公积金管理中心履行审批住房公积金的提取、使用职责。根据上述规定，结合《某市住房公积金管理中心职能配置、内设机构和人员编制规定》的内容，某市公积金中心主要职责包括审批住房公积金的提取、个人住房贷款发放等，某市政府不具有审批、发放公积金贷款的法定职责，原审法院认定市政府不是本案适格被告，并无不当。

《中华人民和国行政诉讼法》第四十九条规定，提起诉讼应当符合下列条件(一)原告是符合本法第二十五条规的公民、法人或者其他组织；(二)有明确的被告；(三)有具体的诉讼请求和事实根据；(四)属于人民法院受案范围和受诉人民法院管辖。《最高人民法院关于行政诉讼证据若干问题的规定》第四条第一款规定，公民、法人者其他组织向人民法院起诉时，应当提供其符合起诉条件的相应的证据材料。据上述规定，公民、法人或者其他组织向人民法院起诉时，应当对被诉行政行为侵犯其合法权益承担初步的证明责任，即应提供证据证明被告作出了原告所诉称的被诉行政行为且该行为存在侵犯其合法权益的可能性。不能初步证明的，其起诉不符合法定条件。《住房公积金管理条例)第二十六条第一、二款规定，住房公积金管理中心应当自受理住房公积金贷款申请之日起15日内作出准予贷款或者不准贷款的决定，并通知申请人。结合该条例第一条的规定，住房公积金的管理是为实现促进城镇住房建设、提高城镇居民的居住水平之目的，故公积金管理中心对住房公积金货款申请进行审批的行为属于维护公共利益、行使行政职能的行政行为。本案中，刘某某提交的《住房公积金委托贷款合同》中第一条已经载明，委托贷款人(即住房公积金管理中心)根据借款人的申请，经审查同意向借款人发放及收回住房公积金个人住房贷款。刘某某及其配偶张某某与某市公积金中心下设的县公积金管理部均于某年3月19日在合同中签字(章)，说明市公积金中心对刘某某的贷款申请进行审查后，同意向其发放贷款，由该中心下设的县公积金管理部提供并签署了委托贷款合同，刘某某提交的证据不能证明市公积金中心受理刘某某的公积金贷款申请后，作出了不准贷款的决定或其它不同意贷款的行为。故刘某某请求确认市公积金中心拒绝刘某某公积金贷款行为违法，没有事实根据。

《住房公积金管理条例》十二条第一款规定，住房公积金管理中心应当委托受委托银行办理住房公积金贷款、结算等金融业务和住房公积金账户的设立、缴存、归还等手续。第二十六第二款规定，住房公积金管理中心准予贷款的，由受委托银行办理贷款手续。第二十七条规定，申请人申请住房公积金款的，应当提供担保。根据上述规定，住房公积金管理中心经审批同意住房公积金贷款申请后的相关贷款手续应当委托银行办理，贷款申请人应当供担保。本案中，刘某某因认为《XX担保有限责任公司担保申请书》没有法律依据，对相关担保内容有异议，故拒绝签署该担保申请书，导致其与市公积金中心、受托银行及担保机构之间就贷款、担保事项未能达成合意而引发本案争议。刘某某作为贷款申请人对于是否签署相关贷款合同、担保申请等文书具有充分的意思自治，由此产生的贷款、担保关系是平等主体之间的民事法律关系，应属于民事法律规范调整的范围。刘某某就签暑相关贷款文书和授权文书的行为提起诉讼，不属于人民法院行政诉讼受案范围。

因刘某某请求确认某市公积金中心拒绝其公积金贷款和强迫其签署相关文书的行为违法的诉讼请求，不符合《中华人民共和国行政诉讼法》第四十九条第(三)项和第(四)项规定的起诉条件，故对刘某某主张赔偿因上述行为引起的损失的诉讼请求不予审查。原审法院依据《最高人民法院关于用<中华人民共和国行政诉讼法>的解释》第六十九条第一、三款的规定，裁定驳回刘某某的起诉，并无不当。综上所述，刘某某的上诉理由不能成立，本院不予支持。原审认定事实清楚，处理结果正确，依法应予维持。

【案例评析】

住房公积金发放贷款的行为是否为可诉的行政行为？

住房公积金系事业单位，负责审批辖区内住房公积金的提取、个人住房贷款发放等工作。公积金贷款的发放，按法律规定由住房公积金管理中心委托受委托银行办理住房公积金贷款、结算等金融业务和住房公积金账户的设立、缴存、归还等手续。由此可见，公积金贷款可分为审核和贷款发放程序。审核行为是住房公积金经授权的行政行为。经审查符合公积金贷条件的申请人与住房公积金管理委员会指定的商业银行签订贷款合同，由银行办理公积金贷款、结算等手续。

刘某某向公积金中心申请贷款，公积金中心已审核通过，双方签订了合同。刘某某在签订合同后，在办理贷款发放的过程中双方未达成一致而产生纠纷。本案中，公积金贷款的审核行为已完成，刘某某起诉公积金不履行法定职责不成立。另公积金贷款的具体发放由相应的银行办理，故贷款发放、结算等行为系民事行为，不受行政法调整。

【结语和建议】

公积金发放贷款的行为究竟是民事行为还是行政行为？笔者通过搜索案例发现各地判决均有不同。有的认为住房公积金是事业单位，故起诉事业单位不受行政法调整，从而驳回原告的诉求。有的认为住房公积金虽然是事业单位，但有部分行为是经授权的行政行为，如贷款审批。本案中，一审和二审法院均认为贷款审批系行政行为，贷款发放系民事行为。

通过本案，可以看出，行政机关要依法履行法定职责；而行政相对方，如认为自身权益受到侵害，需要依法举证。如行政机关是否有相应职权、是否向行政机关提出过申请、因侵害而造成的具体损失是什么等等。